Анонсированная 14 мая главой МВД РФ В. Колокольцевым в ходе выступления в Совете Федерации реформа регулирования миграции и контроля за пребыванием мигрантов в России заставляет вспомнить предыдущую реорганизацию этой сферы. Выяснение причин, по которым она оказалась неэффективной, позволит избежать при проведении новой реформы ошибок, цена которых может оказаться слишком велика.
В причинах, вызвавших проведение нынешней и предыдущей реформы, прослеживаются определенные параллели, хотя миграционная ситуация 10 лет тому назад еще не достигла такой остроты, как сегодня. Непосредственным поводом для реформы тогда стали массовые беспорядки в московском районе Бирюлево-Западное, спровоцированные убийством в ночь с 9 на 10 октября 2013 г. 25-летнего москвича Егора Щербакова выходцем из Азербайджана. Этот криминальный инцидент получил огласку и спровоцировал массовые выступления местного населения. 12-13 октября в районе прошли акции протеста, участники которых потребовали расследования убийства, закрытия Покровской плодоовощной базы, где работали мигранты, и ужесточения миграционной политики. 13 октября в митинге участвовало от 2 до 6 тыс. чел. В итоге он перерос в беспорядки, в связи с чем была мобилизована вся столичная полиция и задержаны около 400 человек.
Власти на неожиданно возникший кризис отреагировали по привычной тогда схеме – усилением проверок соблюдения миграционного режима и отставками. На следующий день полиция провела рейд на плодоовощной базе, задержав 200 нелегальных мигрантов. В отношении руководителей базы были заведены уголовные дела за организацию нелегальной миграции. От своих должностей были освобождены начальник местного отдела МВД, управления Федеральной миграционной службы (ФМС) и ряд ее ответственных сотрудников, префект Южного административного округа Москвы и глава управы Бирюлево-Западное. Убийца по итогам судебного разбирательства получил 18 лет колонии строгого режима, так и не признав свою вину. Тем не менее размах акций протеста и их перерастание в массовые беспорядки свидетельствовали о том, что убийство стало лишь поводом, а реальная причина выступлений заключалась в недовольстве местного населения наплывом работавших на плодоовощной базе мигрантов.
Разработанная по итогам тех событий ФМС миграционная реформа стала одной из самых заметных в современной истории России. Ее целью было упорядочивание миграционных потоков, повышение их прозрачности и улучшение «качества» мигрантов, которые теперь должны были сдавать специальные экзамены.
Большинство изменений вступило в силу с 1 января 2015 г. Начиная с этой даты, граждане стран СНГ могли въезжать в Россию только по заграничным паспортам, что должно было сократить масштабы миграции. Однако касалось это правило только тех стран СНГ, которые на тот момент не входили в Таможенный союз и Единое экономическое пространство (их членами, кроме РФ, были Белоруссия и Казахстан). Одновременно вступил в силу закон, который заменил не работавшую на практике систему квот на мигрантов из «безвизовых» стран СНГ патентной системой. Для приобретения патента, стоимость которого устанавливали местные власти, требовалось пройти медобследование на отсутствие опасных заболеваний и сдать экзамены по русскому языку, истории и праву.
На практике нововведения лишь создавали мигрантам более высокие административные и финансовые барьеры, к которым они достаточно быстро адаптировались. Тем более что спрос на иностранную рабочую силу со стороны бизнеса рос, а уровень зарплат трудовых мигрантов повышался. Самой неэффективной мерой оказался въезд по заграничным паспортам, к которому мигранты адаптировались быстрее всего. Армения и Киргизия с 1 января 2015 г. стали членами ЕАЭС, в связи с чем их гражданам (как и обладателям паспортов Белоруссии и Казахстана) загранпаспорт не требовался. Украина и Молдавия вскоре получили возможность безвизового въезда в страны ЕС на 90 дней, что позволило им переориентировать значительную часть потоков трудовой миграции на европейские рынки труда. В Узбекистане вообще отсутствовал отдельный внутренний паспорт, и въезд в Россию изначально осуществлялся по единым биометрическим паспортам. Две остальные страны СНГ с безвизовым режимом въезда в Россию – Таджикистан и Азербайджан – к новым правилам достаточно быстро адаптировались, наладив выдачу загранпаспортов.
В 2015 г. Федеральная миграционная служба зафиксировала некоторое сокращение миграционного притока из стран СНГ, включая Узбекистан, Таджикистан и Молдавию. Но причиной этого, помимо новых требований к мигрантам, являлись в том числе и экономические трудности, вызванные введенными США и ЕС против России санкциями. По оценке Росстата, объем ВВП России за 2015 г. сократился на 3,7%, в том числе в строительстве, которое является одной из главных сфер приложения труда мигрантов – на 7,4%. Именно экономический спад и повлиял на сокращение притока мигрантов.
В 2016 г. рост иммиграции из стран СНГ возобновился и продолжался вплоть до 2019 г., после чего наметилось его временное снижение из-за введенных в период эпидемии COVID-19 ограничений. С 2016 по 2019 г. число регистраций граждан пяти стран Средней Азии в России выросло с 6,7 до 9,5 млн чел., сократившись затем в 2020 г. до 6,6 млн, а в 2022 г. вновь увеличилось до 12,7 млн. То есть за шесть лет, по которым Главным управлением МВД по вопросам миграции были опубликованы полные данные, приток среднеазиатских мигрантов увеличился вдвое.
Не стали препятствием для этого и экзамены по русскому языку, истории и праву, которые сдавались чисто формально. Сама система их приема на территории России, когда мигрант уже приехал в страну, оплатив транспортные расходы, подразумевала, что сдать их он так или иначе должен. В противном случае получалось, что, не сдав экзамены, трудовой мигрант должен купить обратный билет и вернуться на родину, совершив тем самым не самое дешевое «турне» в Россию и обратно.
Сдача экзаменов, которые по договору с уполномоченными университетами могли принимать коммерческие центры, была платной, в связи с чем последние были заинтересованы в том, чтобы оплаченная услуга была оказана. Иллюстрацией «результативности» такой политики стало посещение губернатором Калужской области Владиславом Шапшей 11 февраля 2022 г. миграционного центра в Боровском районе, в ходе которого выяснилось, что получивший сертификат о знании русского языка трудовой мигрант, заплативший за него 5 тыс. руб., по-русски вообще ничего не понимал.
В итоге оказалось, что ни «количественные» ограничения притока мигрантов в виде въезда по зарубежным паспортам и покупки патентов, ни «качественные» в виде сдачи экзаменов не работают. К тому же большинство трудовых мигрантов патенты вообще не приобретали, работая без разрешительных документов. Так, по данным МВД, за 2022 г. на миграционный учет в России было поставлено 6,3 млн граждан Узбекистана, из которых работу в качестве цели прибытия указали 5,8 млн. Патентов за это же время ими было оформлено 1,2 млн, а число действующих патентов на конец года составляло 1,1 млн. Из Таджикистана с целью работы за позапрошлый год въехало 3,5 млн мигрантов, патенты оформили 0,8 млн, а действующих патентов было 0,7 млн.
То есть по патентам работал лишь каждый пятый трудовой мигрант из этих стран, на долю которых приходится 80% всего притока трудовых мигрантов из Средней Азии. Остальные либо работали нелегально, что обнаруживается в ходе многочисленных проверок полиции, либо пользовались возможностью находится в России без регистрации 90 дней в течение полугода, выезжая из страны и через короткий промежуток вновь въезжая в нее. По данным российского МИД, приведенным в комментарии 27 апреля текущего года, число выезжающих из России с такой целью превышает 40% от числа мигрантов.
Главная причина неэффективности миграционной реформы 2015 года заключается в бездействии механизмов контроля над миграционными потоками, включая как сам процесс въезда и выезда, так и оформление документов, а также пребывание мигрантов на территории России. Часть этих инструментов у силовых структур, и, прежде всего МВД, наличествовала. Так, не было никаких препятствий к тому, что проверить прозрачность процедуры сдачи экзаменов, легальность пребывания мигрантов в России и их трудовой деятельности на конкретном предприятии. Однако до теракта в «Крокус Сити Холле» власти нередко смотрели на это снисходительно, считая, что никакой особой угрозы миграция не представляет.
Как следствие, эффект от реформы 2015 г. исчез буквально через год-два, миграционные потоки только увеличились, а систему миграционного контроля приходится вновь реформировать в ситуации, когда приток мигрантов представляет растущую угрозу внутренней безопасности.
Отдельно следует напомнить, что любая реформа требует отслеживания ее эффективности с помощью системы показателей, которые были бы доступны обществу и экспертам. Закрытие же МВД миграционной статистики (к слову, без объяснения причин) не позволяет судить об эффективности его действий даже тогда, когда этот эффект присутствует.
Александр Шустов, по материалам: Ритм Евразии